Boorberg Verlag

Die notwendige Erprobung neuer Mobilitätsdienste

04.02.2019

Rechtliche Rahmenbedingungen & aktuelle Hindernisse

Bislang können diese Mobilitätsdienste nur auf der Grundlage von Öffnungs- und Erprobungsklauseln im geltenden Personenbeförderungsrecht genehmigt werden. Der aktuelle Koalitionsvertrag der Bundesregierung sieht eine Novellierung des Personenbeförderungsrechts vor, wenngleich noch keine gesetzgeberischen Initiativen zu erkennen sind. Das ist bedauerlich, denn hier bedarf es dringend der Klarheit, wie solche Angebote künftig ausgestaltet und genehmigt werden können. Obendrein hat nun ein jüngst ergangener Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20.12.2018, Az.: 5 E 4748/18), der einer im Grunde aussichtslosen Klage eines Taxiunternehmers gegen die Erprobungsgenehmigung eines neuen Mobilitätsdienstes aufschiebende Wirkung zuspricht. Hierdurch kann sich die Erprobung neuer Mobilitätsdienste in Deutschland verzögern, was in mehrfacher Hinsicht dramatisch wäre. Die Erprobungsgenehmigungen werden nur für längstens vier Jahre erteilt und sind kalendarisch festgeschrieben. Jede Verzögerung des Vollzugs der Genehmigung verkürzt den Erprobungszeitraum. Hierdurch wird zugleich der Innovationsstandort Deutschland geschwächt. Können neue Mobilitätsdienste nicht durch innovative deutsche Unternehmen in Deutschland erprobt werden, dürften wieder ausländische Unternehmen die Nase vorn haben, wenn sich die Dienste im Markt etablieren. Zuletzt wären aber auch die Kommunen und ihre Bewohner die Leidtragenden, denn sie müssten weiter auf umweltfreundliche Angebote verzichten, die den Ausstieg aus dem motorisierten Individualverkehr erleichtern und die Luft in den Kommunen verbessern.

I. Neue Mobilitätsdienste

Den neuen Mobilitätsdiensten ist gemeinsam, dass sie nur per App buchbar sind. Die Fahrgäste geben innerhalb der App ihre Start- und Zieladresse an und erhalten vom Mobilitätsanbieter einen Fahrtvorschlag. Teilweise richten die Mobilitätsanbieter konkrete Haltepunkte ein, die in einer App hinterlegt sind (sog. „virtuelle Haltepunkte“), in anderen Fällen erfolgt eine Bedienung von „Haustür zu Haustür“.  Die Fahrgäste akzeptieren, dass das Fahrzeug möglicherweise Umwege fährt um noch andere Fahrgäste, die eine ähnliche Route haben, aufzunehmen (Ridesharing, Ridepooling). Im Unterschied zum Taxi ist kein Herbeiwinken des Fahrzeugs möglich. Als Praxisbeispiele für solche Mobilitätsdienste sind der sog „BerlKönig“ (http://www.berlkönig.de), und die Angebote „CleverShuttle“(http://www.clevershuttle.de)  und „MOIA“ (http://www.moia.io) zu nennen. Alle diese Dienste führen zu signifikanten Umweltvorteilen. Durch die geteilten Fahrten werden die Emissionen des Verkehrs je Personenkilometer gesenkt und der Verkehr in seinem Gesamtaufkommen verringert. Darüber hinaus setzen einige Anbieter ausschließlich Elektroautos ein, was lokale Emissionen erheblich reduziert.

Wichtig ist außerdem zu betonen, dass die genannten Mobilitätsdienste „echte“ Beförderungsunternehmen im Sinne des § 3 Abs. 2 PBefG und nicht ausschließlich Mobilitätsplattformen bzw. Vermittlungsdienste sind. Der Verkehr wird von den Anbietern im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betrieben. Darin unterscheiden sie sich ganz grundlegend von Taxi-Apps und Vermittlungsplattformen wie beispielsweise UBER. Derlei Plattformen vermitteln lediglich die Option eines Beförderungsauftrags, ihnen fehlt es aber an der Verfügungsgewalt über Fahrzeuge, Einrichtung und Betriebspersonal. Diese klare Abgrenzung ist wichtig, denn insbesondere die Angebote von UBER sind nicht mit dem geltenden Personenbeförderungsrecht vereinbar. Anders verhält es sich hingegen bei der Einordnung der genannten neuen Mobilitätsdienste.

II. Rechtliche Einordnung der neuen Mobilitätsdienste

Die entgeltliche, gewerbliche Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen unterfällt dem sachlichen Anwendungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes und ist genehmigungspflichtig. Alle genannten Mobilitätsdienste werden gewerbsmäßig und entgeltlich angeboten, sie bedürfen mithin einer Genehmigung.

Die neuen Mobilitätsdienste sind in ihren Details recht unterschiedlich ausgestaltet, teilweise entsprechen sie eher einem Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen (§ 49 Abs. 4 PBefG), in anderen Fällen enthält der Mobilitätsdienst starke Anleihen an den Linienverkehr (§ 42 PBefG). Dementsprechend können unterschiedliche personenbeförderungsrechtliche Genehmigungen in Betracht kommen. Für die innovativen Mobilitätsdienste, die oft eine neue Verkehrsart darstellen und zu denen noch keine Erkenntnisse dazu vorliegen, wie sie sich in das bestehende Gefüge an Verkehrsangeboten einfügen, erfolgt die Genehmigung regelmäßig auf der Grundlage der Erprobungsklausel (§ 2 Abs. 7 PBefG). Die einzelnen Genehmigungen können aber auch miteinander kombiniert werden. Teilweise beinhaltet das Gesamtangebot eines Unternehmens mehrere einzelne Mobilitätsangebote – bspw. einen On-Demand-Dienst und ein „klassisches“ Mietwagenshuttle. In diesen Fällen wird jedes Angebot gemäß seiner Typik, zum Beispiel als Erprobungsverkehr (§§ 2 Abs. 7 PBefG) und als Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen (§ 49 Abs. 4 PBefG), in einem gemeinsamen Bescheid genehmigt.

III. Bedeutung der Erprobungsgenehmigungen

Wurde ein Verkehrsangebot noch nicht hinreichend erprobt, weil es, wie bei den neuen Mobilitätsdiensten, eine neue Verkehrsart darstellt, ist die neue Verkehrsart auf der Grundlage einer Genehmigung nach § 2 Abs. 7 PBefG zu erproben. Nach § 2 Abs. 7 PBefG kann die Behörde neue Verkehrsarten oder Verkehrsmittel zur praktischen Erprobung für die Dauer von höchstens vier Jahren genehmigen. Mit dieser „Experimentierklausel“, die gemeinsam mit der Öffnungsklausel in § 2 Abs. 6 PBefG eingeführt wurde, wird das Personenbeförderungsrecht für neuartige Entwicklungen im Bereich des Straßenpersonenverkehrs geöffnet. Die Erprobung nach § 2 Abs. 7 PBefG dient ausweislich der Gesetzesbegründung gerade nicht nur dazu, dass die Verkehrsunternehmen neue Verkehrsarten erproben können. Auch die Genehmigungsbehörde und der Gesetzgeber sollen im Rahmen der Erprobung eigene Erkenntnisse zur neuen Verkehrsart gewinnen, die es ihnen dann gestatten, diese Verkehrsart einzuordnen und über ihre endgültige Zulässigkeit zu entscheiden. Liegen die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 7 PBefG vor, dann besteht ebenso wie bei jedem anderen Genehmigungstatbestand im PBefG ein Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung.

Auch im Falle einer Erprobungsgenehmigung nach § 2 Abs. 7 PBefG ist zu prüfen, ob öffentliche Verkehrsinteressen entgegenstehen können. Allerdings ist für diese Genehmigung – der Systematik der Regelungen folgend – nur der Probebetrieb zu berücksichtigen. Zur Prüfung und Genehmigung eines regulären Betriebs, ggf. in Abweichung von bestimmten Vorgaben nach § 2 Abs. 6 PBefG, sollen ja im Rahmen der Erprobung gerade erst Erkenntnisse gesammelt werden. Der Begriff der öffentlichen Verkehrsinteressen ist weit, hierunter versteht man abstrakt die Bedienung der Öffentlichkeit mit passenden Verkehrsangeboten. Dabei findet der Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen im Personenbeförderungsgesetz teilweise konkrete Ausprägungen, etwa in Bestimmungen, die einzelne Verkehrsarten gegenüber anderen schützen sollen. Der Wortlaut der Regelung in § 2 Abs. 7 PBefG legt schließlich nahe, dass nur das „Entgegenstehen“, und nicht schon das „Beeinträchtigen“ öffentlicher Verkehrsinteressen eine Genehmigung zur Erprobung des innovativen Mobilitätsdienstes ausschließt. Deshalb sind bereits nach dem Wortlaut höhere Anforderungen an die Versagung zu stellen. Das ist auch gerechtfertigt, denn Erprobungsgenehmigungen gelten nur für einen begrenzten Zeitraum und müssen zudem den weiteren Tatbestandsvoraussetzungen genügen („Erprobung“; „neue Verkehrsart“).

IV. Überbordender Drittschutz gefährdet Ziele der Erprobung

Wie dargestellt, sind Erprobungsgenehmigungen zu versagen, wenn öffentliche Verkehrsinteressen entgegenstehen. Aus diesem Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen können einzelne Unternehmer jedoch ihrerseits, bereits dem Wortlaut nach, keine subjektiven Rechte ableiten, in denen sie durch eine Genehmigung verletzt sein könnten. In der Rechtsprechung ist darüber hinaus geklärt, dass in der Erteilung neuer Taxigenehmigungen oder der Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen keine Verletzung der eigenen subjektiv-öffentlichen Rechte der Taxiunternehmen gesehen werden kann. Selbst die Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG a. F. (n. F.: § 13 Abs. 4 PBefG), wonach eine Genehmigung neuer Taxikonzessionen zu versagen ist, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass das örtliche Taxigewerbe durch die Ausübung des beantragten Verkehrs in seiner Existenz bedroht wird, bezweckt nicht den Schutz der Unternehmer, die bereits eine Taxikonzession haben. Aus alledem folgte bislang, dass sich einzelne Unternehmer, insbesondere Taxiunternehmer, nicht auf den Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen berufen und hieraus eigene Rechte ableiten können.

Gerade das Gegenteil hat nun das VG Hamburg in seinem Beschluss vom 20.12.2018 (Az.: 5 E 4748/18) angenommen. Das VG Hamburg hat auf Antrag eines Taxiunternehmers festgestellt, dass dessen Widerspruch gegen eine Erprobungsgenehmigung aufschiebende Wirkung haben soll. Dies soll sich, so die Begründung des VG Hamburg, nicht etwa aus dem Markteintritt des Mobilitätsdienstleisters selbst ergeben. Insoweit hat das Gericht, sehr ausführlich, die ständige Rechtsprechung bestätigt. Vielmehr stünde dem Taxiunternehmer bei einer vermeintlich verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 7 PBefG i. V. m. Art. 12 GG, Art. 3 GG ein Anspruch darauf zu, dass seine Rechte bei der Ausgestaltung der Erprobungsgenehmigung berücksichtigt werden.

Die Entscheidung hat weitgehend Verblüffung hervorgerufen, und die Genehmigungsbehörde hat hiergegen auch sogleich Beschwerde eingelegt. Es lassen sich schon dem Wortlaut des § 2 Abs. 7 PBefG, der ausdrücklich nur öffentliche Verkehrsinteressen schützt, keine subjektiv-öffentlichen Rechte entnehmen. Zudem erscheint es widersprüchlich und systemwidrig, wenn, wie dargestellt und in der Rechtsprechung geklärt, Taxiunternehmer im Übrigen durch personenbeförderungsrechtliche Genehmigungen, selbst andere Taxikonzessionen, nicht in eigenen Rechten verletzt werden, bei Erprobungsgenehmigungen dies nun aber erstmals der Fall sein soll. Der Wille des Gesetzgebers, auch soweit er einer Regelung Drittschutz zugesteht, ist zu respektieren. Zudem würde durch einen solchen Individualrechtsschutz der Sinn und Zweck der Erprobungsgenehmigungen ausgehöhlt werden. Es wäre im Grunde nicht mehr möglich, die ohnehin nur für eine begrenzte Zeit genehmigten neuen Verkehrsarten innerhalb dieser Zeit zu erproben. Es müsste mit einer Welle an – im Ergebnis aussichtslosen – Widersprüchen und Klagen gerechnet werden, die alleine das Ziel verfolgen würden, die Erprobung zu verzögern und hierdurch zu verhindern. Und dies, obwohl dem Verkehrsunternehmen ein grundrechtlich geschützter Anspruch auf die Genehmigung seiner gewerblichen Betätigung zusteht! Wichtige Innovationen könnten so aus (unbegründeter) Sorge Einzelner um individuelle Gewinnchancen verhindert werden. Zuletzt steht einer derart abstrakt abgeleiteten, aus einer vermeintlichen Grundrechtsbetroffenheit konstruierten Klagebefugnis der Sinn dieser zentralen Zulässigkeitsvoraussetzung entgegen. Die bloße wirtschaftliche Nähe zu einer erteilten Genehmigung würde ausreichen, um zulässigerweise hiergegen Klage zu erheben. Eine echte Selbstbetroffenheit in eigenen Rechten, zur Vermeidung von Popularklagen, bräuchte es nicht mehr.

Im Übrigen würde ein solcher erstmaliger Individualrechtsschutz der Ausgestaltung des sehr weiten, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Ermessens der Behörde widersprechen. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens wägt die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung entgegenstehender öffentlicher Interessen kraft ihrer Sachkenntnis und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen im Anhörungsverfahren die Auswirkungen des neuen Verkehrs auf die Verkehrsnutzer und das Verkehrsgeschehen allgemein mit den damit verbundenen Beeinträchtigungen der vorhandenen Verkehrsunternehmen sorgsam ab. Das ist ein sehr komplexer Abwägungsvorgang, bei dem der Behörde ein weiter Beurteilungsspielraum zusteht. Diese Behördenentscheidung ist deshalb auch nur sehr eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Letztlich auch dieser grundgesetzlichen Kompetenzverteilung läuft der Beschluss des VG Hamburg zuwider. All diese Wertentscheidungen des Gesetzgebers und des Grundgesetzes dürfen nicht leichtfertig untergraben werden, um mit einer vermeintlich verfassungskonformen Auslegung einen Rettungsanker für eine Billigkeitsprüfung nach Gutdünken zu schaffen.

Fazit

Nun ist vor allem der Gesetzgeber gefordert. Die bereits im Koalitionsvertrag der amtierenden Bundesregierung angelegte Novellierung des Personenbeförderungsrechts muss dringend vorangetrieben und für die Unternehmen Rechts- und Planungssicherheit geschaffen werden. Aber auch die Kommunen dürften ein großes Interesse daran haben, dass positive neue Mobilitätsangebote dauerhaft genehmigt und bereitgestellt werden können. Denn ohne eine Anpassung des gesetzlichen Rahmens müssten die Angebote mit Auslaufen der Erprobungsgenehmigungen ihren Betrieb einstellen. Der besprochene Beschluss des VG Hamburg vom 20.12.2018 macht dabei zudem deutlich, dass der Gesetzgeber auch für die Rechtsanwendung die notwendige Klarheit schaffen muss. Dies gilt sowohl für die künftige Zuordnung und Ausgestaltung der Regulierung des jeweiligen neuen Dienstes als auch aktuell hinsichtlich der Rechtsfragen zu Erprobungsgenehmigungen. Der Gesetzgeber sollte dieses Instrument und seine Bedeutung für die Entwicklung und Erprobung neuer Mobilitätsdienste dringend bewahren. Den Behörden muss die Kompetenz zustehen, neue Mobilitätsdienste auch gegen individuelle Sorgen einzelner Unternehmen effektiv erproben zu können. Häufig stellen sich diese Sorgen ja nachträglich, wie etwa im Fall der Taxiunternehmer und ihrer Sorgen vor dem „free-floating“ – CarSharing, als vollkommen unbegründet heraus. Zuletzt sollte es schon im Interesse der Prozessökonomie sein, dass sich eine derart weite, den Drittschutz überdehnende Auslegung von Genehmigungstatbeständen nicht durchsetzt. Klagen zum Schutz der vermeintlichen Wettbewerber vor Konkurrenz wären Tür und Tor geöffnet. Dies hätte zur Folge, dass die Entwicklung neuer Angebote signifikant behindert würde und damit auch in Zukunft keine attraktiven, umweltfreundlichen Alternativen zum motorisierten Individualverkehr angeboten werden könnten. Die eingangs beschriebenen negativen Folgen des motorisierten Individualverkehrs würden sich zu Lasten der Kommunen und ihrer Bewohner noch verstärken. Aus all den genannten Gründen muss der Gesetzgeber deshalb nun dringend handeln!

Quelle: PUBLICUS 2019-1 

Autor: Zeil, Martin

Die Kommunen stehen bei der Organisation des Verkehrs vor großen Herausforderungen. Staus, Abgase und Parkplatzmangel sind Folgen der fortschreitenden Urbanisierung und des in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch angestiegenen motorisierten Individualverkehrs. Die negativen Effekte hieraus werden immer offensichtlicher und eine Folge sind Fahrverbote, die noch vor einigen Jahren nicht zur Debatte standen.

Sachbereich: A4 Aktuelles und Grundlagen - Rechtliches

Schlagwörter: App, Personenbeförderungsgesetz, Erprobungsgenehmigung, Mobilitätsdienst


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